Istituito, secondo la tradizione, nel 1229, essendo doge Iacopo Tiepolo, come assemblea più agile e rapida del maggior consiglio e suo organo esecutivo con particolare riguardo al settore mercantile e marittimo, esistente forse nel 1232 e certo nel 1255, il consiglio dei rogati o dei pregadi (o semplicemente il pregadi) assunse più tardi per influsso umanistico il nome di senato. Presieduto dal doge e dalla signoria e composto in origine da sessanta membri, fu in seguito integrato dalla zonta (aggiunta) di venti, quaranta e infine sessanta unità, riconosciuta stabile solo nel 1506 (maggior consiglio, 1363 nov. 17; 1413 mag. 21; 1450 sett. 29; 1506 sett. 29). Prima nel 1263 si aggregò la quarantia, che nel 1324 formava con esso unum corpus et unum consilium (maggior consiglio, 21 dic. 1324); entravano a farne parte anche il consiglio di dieci e i consigli temporanei creati in occasione di guerre e altre emergenze, senza perdere però la loro autonomia. Avevano inoltre ingresso in pregadi i componenti numerosi magistrati e uffici, talora per un certo periodo anche dopo la scadenza del mandato, oppure prima della partenza quanto alle cariche de foris, periferiche (rettori e provveditori) o esterne (ambasciatori).
I complessivi oltre duecento membri avevano perciò prerogative non uniformi: potere di iniziativa (metter parte) e di voto (metter ballotta) ed elettorato attivo e passivo, variamente combinati, oppure intervenivano in veste solo consultiva o di semplici osservatori potremmo dire - per essere informati sul mandato da intraprendere. Dalla stessa composizione si evince come il pregadi, per delega espressa o implicita del maggior consiglio e per spontanea dilatazione delle proprie funzioni, tendesse ad assumere gradualmente competenza generale, esercitando ogni potere in campo legislativo, politico, diplomatico, amministrativo, di governo, economico, finanziario, militare, giudiziario (materie di Stato e malversazione di denaro pubblico), di distributiva delle cariche, quale organo fondamentale ed " anima della repubblica ", momento centrale del cursus honorum, salva sempre la sovranità e la potestà legislativa formale del maggior consiglio che talora ne confermava (ratificava) le decisioni più importanti, specie in argomento istituzionale e finanziario. Di qui anche l'antagonismo, se non contrasto, che potè manifestarsi con il consiglio di dieci, soprattutto nel periodo di massimo potere di quest'ultimo fino alla " correzione " del 1582.
Come già il maggior consiglio, anche il senato, data l'ampiezza e la complessità delle competenze, fin dal sec. XIV ebbe necessità di essere coadiuvato nella preparazione dei propri lavori e nella fase istruttoria e in quella esecutiva da organi più ristretti quali le varie mani di savi, poi stabilizzate nei savi del consiglio, di Terraferma e agli ordini che insieme formarono il collegio